Le nouvel arrêté du 27 avril 2021, JORF n°0103 du 2 mai 2021, est venu modifier et renforcer la règlementation relative à la lutte contre la flavescence dorée de la vigne et contre son agent vecteur.
Rappelons que la flavescence dorée est une maladie transmise à la vigne par un insecte, la cicadelle, vecteur de la flavescence[1], celle-ci faisant dépérir les vignes et constituant une menace pour les vignobles.
Aujourd’hui, cette nouvelle réglementation soulève de nombreuses inquiétudes au sein de la filière provoquant une véritable levée de bouclier. Le 20 octobre 2021, à l’occasion du congrès annuel de la Fédération française de la pépinière viticole (FFPV) en Alsace, près de 200 professionnels de la filière ont exprimé leur ras-le-bol aux représentants de FranceAgriMer et de la DGAL.[2]
En effet, l’arrêté publié au printemps 2021 impose de nouvelles règles à la filière qui s’inquiète de mesures inapplicables. C’est en ce sens qu’un recours devant le Conseil d’état a été déposé récemment.
L’une des inquiétudes concerne notamment l’obligation d’utiliser des plants traités à l’eau chaude au sein des zones exemptes de flavescence. Or, la filière reproche au Ministère de ne pas prendre en compte la réalité pratique, à savoir que le viticulteur commande ses plants en amont de la plantation et ne peut pas anticiper l’apparition ou la disparition de la flavescence sur ses parcelles. Nous ne développerons pas en détail cette difficulté aujourd’hui portée devant le Conseil d’état.
Par ailleurs, une autre problématique se pose concernant la conciliation de cette réglementation imposant des traitements stricts alors même que l’arrêté du 20 novembre 2021 dit « abeille »[1] interdit par principe les traitements pendant la floraison, et ce, afin de protéger les pollinisateurs.
En l’état, il convient d’étudier la nouvelle réglementation qui a pour but de renforcer les obligations de la lutte contre la flavescence dorée et son vecteur, tant sur le plan national que sur le plan de la région Nouvelle-Aquitaine (I). Par suite, nous analyserons ces obligations de lutte au regard des mesures de protection des pollinisateurs, et ce, afin d’envisager une possible conciliation de deux réglementations d’apparence contradictoire (II). Nous aborderons enfin la mise en œuvre du dispositif de lutte obligatoire (III).
I. Des obligations renforcées pour lutter contre la flavescence dorée et son vecteur
La lutte contre la flavescence dorée, prévue les dispositions des articles L 250-1 à 9 et L 251-3 à 11 du code rural, constitue une problématique majeure pour une large majorité des vignobles français. Le dispositif de lutte résulte de l’arrêté du 27 avril 2021 relatif à la lutte contre la flavescence dorée de la vigne et contre son agent (A). Ce dispositif est complété, à l’échelon local, par des arrêtés préfectoraux. Au cas particulier, nous analyserons l’arrêté régional du 26 mai 2021 concernant la région Nouvelle-Aquitaine (B).
A. Au niveau national
L’arrêté ministériel du 27 avril 2021 met en place un ensemble de mesures visant à lutter contre la flavescence dorée et son vecteur, notamment en passant par un traitement obligatoire.
Ces mesures s’appliquent, sans limitation de durée, sur l’ensemble du territoire et à l’ensemble des propriétaires ou détenteurs de vignes, sans distinction entre les personnes publiques et les personnes privées.
Tout propriétaire ou détenteur de vigne, autre qu’un matériel en pépinière viticole ou qu’une vigne mère de porte-greffe ou de greffons, est tenu d’assurer ou de faire assurer une surveillance générale de celle-ci. En cas de présence ou de symptômes de flavescence dorée, il a alors l’obligation de faire une déclaration à la Direction Régionale de l’Agriculture et de la Forêt d’Aquitaine « draaF ».
Afin de mettre en œuvre ces obligations nouvelles, l’arrêté définit des zones délimitées en présence avéré de flavescence dorée. Cette zone géographique est composée d’une zone infectée (zone comportant au moins un cep infecté) et d’une zone tampon (zone d’un rayon minimal de 500m autour de la zone infectée).
Les deux zones forment alors la zone dite délimitée et l’ensemble des parcelles d’une commune situées dans ces zones sont soumises à des prospections par les agents de la DRAAF dans un délai maximum de 5 ans selon une planification établie par l’institution.
Désormais, les opérateurs en zones délimitées ont une obligation de surveillance renforcée sous le contrôle de la draaf doublée d’une obligation de déclaration en cas de découverte de symptômes de la flavescence dorée.
En sus des obligations de surveillance mentionnées, tout propriétaire ou détenteur de vigne située en zone exempte (absence de flavescence dorée), autre qu’un matériel en pépinière viticole ou qu’une vigne-mère de porte-greffe ou de greffons, réalise ou fait réaliser sous le contrôle des DRAAF ou de l’organisme à vocation sanitaire compétent (OVS) une prospection selon les modalités détaillées par la Direction général de l’alimentation (DGAL).
En cas de présence de flavescence dorée, deux actions de lutte sont alors envisageables et obligatoires en fonction du degré de contamination.
- L’élimination des ceps infectés
Cette obligation d’élimination de la maladie concerne les ceps de vignes devant être arrachés ou détruits.
S’agissant de l’obligation d’arrachage et de destruction, elle s’impose aux propriétaires de parcelles de vigne lorsque le taux de ceps infestés par la flavescence dorée ou présentant des symptômes de type jaunisse cumulés sur une durée maximale de 3 campagnes consécutives, est égal ou supérieur au seuil de 20% de l’ensemble de la parcelle ou partie des parcelles.[1]
Il convient de préciser à ce titre que depuis 2019 un dispositif d’indemnisation a été mis en place pour les opérateurs.
Cependant cette prise en charge financière reste limitée puisqu’elle est uniquement ouverte aux hypothèses d’arrachage total d’une parcelle.
- Le traitement au sein des zones délimitées
Le contrôle de l’agent vecteur de la maladie, Scaphoideus titanus, est obligatoire dans les zones délimitées[2].
Ce contrôle met à la charge des opérateurs des obligations de traitement réalisés aux moyens de produits phytopharmaceutiques ayant obtenu une autorisation de mise sur marché « AMM ».
Le nombre et la date des traitements sont déterminés sur la base d’une évaluation du risque sanitaire et sont diffusés par la DRAAF, dans la limite des conditions prévues par l’AMM.
Il est prévu à l’article 16 de l’arrêté que pour les vignes mères de porte-greffes ou de greffons, en cas d’utilisation de produits phytopharmaceutiques, le nombre d’applications n’excède pas trois applications durant la campagne de production et doit couvrir la phase larvaire et la phase adulte[3].
Pour chaque produit phytopharmaceutique utilisé les AMM individuelles prévoient leurs conditions d’utilisation.
L’ensemble de ces mesures sont d’ordre général et l’arrêté ministériel du 27 avril 2021 renvoi au préfet la compétence d’établir les règles propres à chaque région que la DRAAF aura à mettre en œuvre sur le territoire donné. Au cas particulier, nous nous attacherons à la région Nouvelle-Aquitaine.
B. Au niveau régional : l’arrêté du 26 mai 2021 concernant la région Nouvelle-Aquitaine
Les mesures prises par l’arrêté ministériel étudié précédemment sont par la suite traduites localement par arrêtés préfectoraux.
La présente étude sur concentre sur l’application de la règlementation à la région Nouvelle-Aquitaine, raison pour laquelle nous envisagerons l’arrêté du 26 mai 2021 précisant la réglementation en vigueur concernant ces mesures de lutte contre la flavescence dorée.
Au cas présent, l’arrêté régional a mis en place deux calendriers de traitement, l’un s’appliquant pour les vignobles en conduite biologique, l’autre pour les vignobles en conventionnel.
- Dates retenues dans le cas de l’utilisation de produits non autorisés en Agriculture Biologique
- Dates retenues dans le cas de l’utilisation des pyréthrines d’origine naturelle
Il convient de préciser que l’article 5 de l’arrêté[1] prévoit que le traitement insecticide dans la lutte contre la maladie n’est pas soumis aux ZNT (zones non traitées à proximité des points d’eau telles que fixées par les points d’eau telle que fixés par les AMM[2] dans la limite d’une ZNT d’une largeur minimale de 3 mètres).
Par ailleurs, et dans la continuité de la réglementation nationale, l’arrêté régional vient préciser les deux actions de lutte étudiées ci-avant en précisant les modalités pratiques.
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L’élimination des ceps infectés
En sus des mesures générales, les exploitants doivent détruire les ceps contaminés qui ont été notifiés par la DRAAF, le FREDON, le FDGON ou le GDON ou tout autre organisme professionnel territorialement compétent au plus tard le 31 mars suivant la date de découverte.
Il convient également de préciser que les vignes non cultivées d’une zone délimités à moins de 250 mètres d’une vigne mère ou comportant un risque de dissémination d’une maladie mis en évidence par la DRAAF, doivent par ailleurs être détruites ou remises en état.
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Le traitement au sein des zones délimitées
Les articles 4 et 5 de l’arrêté du 26 mai 2021 énoncent que le contrôle et la lutte contre la cicadelle est réalisé sur la base de l’évaluation du risque sanitaire faite par la DRAAF de Nouvelle-Aquitaine. Les produits utilisables étant consultables sur le site de l’ANSES.
En définitive, le traitement débute à la fin du mois de mai et se poursuit tout au long du mois de juin et ce, peu importe le nombre de traitements à effectuer.
Or, cet intervalle de temps correspond à la période de floraison. Il convient donc d’analyser la nouvelle règlementation dite « abeille », trouvant à s’appliquer notamment en période de floraison.
II. La conciliation de la protection des abeilles avec la nécessité de lutter contre la flavescence dorée
Afin de protéger les pollinisateurs, l’arrêté du 20 novembre 2021, entré en vigueur le 1er janvier 2022, met en place un ensemble de mesures interdisant toute utilisation de produit phytosanitaire dangereux pour les pollinisateurs en période de floraison.
Se pose alors la question de l’articulation de cette interdiction avec le traitement obligatoire contre la flavescence dorée. En effet, si l’arrêté pose une interdiction globale d’utilisation des produits dangereux pour les pollinisateurs, force est de constater que l’article 6 de ce dernier prévoit une exception, désormais temporairement obsolète au regard de la liste[1] excluant la vigne de ladite réglementation.
A. Un principe général d’interdiction des produits dangereux
La réglementation dite « abeille » pose un principe d’interdiction de toute utilisation de produits phytosanitaires dangereux pour les pollinisateurs en période de floraison, soit concernant les cultures attractives lorsqu’elles sont en floraison et sur les zones de butinage.
Jusqu’au 24 mars 2022, la vigne était considérée comme une plante faisant partie des cultures attractives et de ce fait soumise la réglementation dite « abeille ».
Aussi, l’article 2 de l’arrêté « abeille » arrêté prévoit que l’Anses évalue les risques associés à l’utilisation du produit sur les cultures attractives en floraison pour la délivrance AMM. Dans le cas ou l’utilisation présenterait un risque important pour les pollinisateurs sur une culture attractive en floraison l’utilisation du produit sera interdite.
L’utilisation des produits phytopharmaceutiques autorisé par l’Anses au titre de l’article 2 de cette réglementation est strictement encadrée.
En effet, l’application de ces produits sur une culture attractive en floraison ou sur une zone de butinage d’un produit doit être réalisée dans les 2 heures qui précèdent le coucher du soleil et dans les 3 heures qui suivent le coucher du soleil. Cette période pouvant être adaptée ou supprimée après avis de l’Anses[1].
A titre d’exemple, des expérimentations sont menées concernant l’utilisation de produits phytopharmaceutiques au-delà de la plage horaire.[2]
En outre, la période d’utilisation des produits mentionnée pourra être aménagée par les autorité compétente en cas d’activité des agresseurs ayant lieu uniquement en journée ou si, compte tenu du développement d’une maladie, l’efficacité d’un traitement fongicide est conditionnée par sa réalisation dans un délai contraint incompatible avec les éléments présentés ci-dessus.
B. La mise en place de dispositions transitoires dans le cadre de l’utilisation des produits phytopharmaceutique
L’arrêté du 20 novembre 2021 met en place des dispositions transitoires quant à l’utilisation des produits de lutte contre la maladie.
A ce titre, il est prévu que les produits insecticides et acaricides peuvent être utilisés dans le cadre de cette réglementation si l’AMM en vigueur porte l’une des mentions ci-après :
- « – emploi autorisé durant la floraison, en dehors de la présence d’abeilles » ;
- « – emploi autorisé au cours des périodes de production d’exsudats, en dehors de la présence d’abeilles » ;
- « – emploi autorisé durant la floraison, et au cours des périodes de production d’exsudats en dehors de la présence d’abeilles » ;
Si l’on prend l’exemple du Pyrévert et ses dérivés, dont l’autorisation de mise sur le marché date du 6 mars 2020, il convient de constater que ce produit est classé comme dangereux pour les abeilles (Sp8)[1] et ne doit pas, en principe, être appliqué durant la floraison.
A ce stade de l’analyse, il convient de s’interroger sur la conciliation de cette interdiction avec l’obligation de traitement étudiée plus avant.
C’est en ce sens que l’article 6 de l’arrêté du 20 novembre 2021 prévoit qu’il peut être dérogé à l’interdiction prévue au quatrième alinéa de l’article 2, soit l’utilisation du produit interdit sur la culture attractive correspondante lorsqu’elle est en floraison et sur les zones de butinage, et aux mesures de gestion prévues à l’article 3 (plage horaire) par arrêté pris en application du II de l’article L. 201-4 du CRPM pour des organismes réglementés au titre de l’article L. 251-3 du même code.
L’article 6 de l’arrêté du 20 novembre 2021 permet donc de faire primer l’obligation de traitement sur l’ensemble des mesures interdisant toute utilisation de produit phytosanitaire dangereux pour les pollinisateurs en période de floraison, tout en respectant les contraintes horaires imposées.
En sus, à titre transitoire, et ce, pour une période de huit mois à compter de la publication de l’arrêté, l’application peut aussi être réalisée sans contrainte horaire à condition que la température soit suffisamment basse pour éviter la présence d’abeille, soit jusqu’au 21 juillet 2022.
Enfin, il convient de préciser que la consultation publique mise en place jusqu’au 14 décembre 2021 a validé la proposition ministérielle de considérer la vigne comme étant l’une des quatorze plantes « qui ne sont pas considérées comme attractives pour les abeilles ou d’autres insectes pollinisateurs » comme l’explique le ministère de l’Agriculture.
C’est dans ces conditions que le 24 mars 2022, paru au Bulletin Officiel le même jour a été publié la liste des cultures qui ne sont pas considérées comme attractives pour les abeilles ou d’autres insectes pollinisateurs, telles que mentionnées à l’article 1er de l’arrêté du 20 novembre 2021 relatif à la protection des abeilles et des insectes pollinisateurs et à la préservation des services de pollinisation lors de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques et notamment la vigne.
Néanmoins cette liste fait actuellement l’objet de critiques par plusieurs organisations qui estiment que certaines cultures sont en réalité attractives. Ces organisations pourraient ainsi envisager de contester l’avis publié le 24 mars 2022 au Bulletin Officiel du ministère de l’agriculture.
Et pour cause, le Conseil d’Etat a récemment jugé que les « documents de portée générale », à l’image de la liste des cultures parue le 24 mars dernier, sont susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation devant les juridictions administratives.
Par conséquent, dans l’hypothèse où cette liste viendrait à être annulée, les mesures de l’arrêté du 20 novembre 2021 précédemment exposées retrouveraient alors à s’appliquer.
III. La mise en œuvre du dispositif de lutte obligatoire
Il est à présent opportun d’étudier l’application effective de ces mesures de lutte obligatoire contre la flavescence dorée. En effet, des inquiétudes s’élèvent régulièrement quant à la mise en œuvre concrète du dispositif de lutte.
C’est en ce sens que le sénateur Sébastien PLA exposait le 23 décembre dernier devant le sénat que « les sanctions pénales applicables aux propriétaires de ces parcelles, qui reposent sur une procédure d’arrachage administratif ou par voie judiciaire, sont très longues à mettre en œuvre, coûteuses pour l’État et peu efficaces ».
Dans le même sens, une partie de la doctrine[1] estime que cette lutte obligatoire est incomplètement mise en œuvre. Il semblerait que le recours au juge offre alors un moyen de remédier aux carences de l’Administration dans l’exercice des pouvoirs de police sanitaire, c’est-à-dire en l’espèce dans l’application de la lutte obligatoire contre la flavescence dorée.
A. Les pouvoirs de l’Administration en matière de police sanitaire
L’autorité administrative dispose on l’a vu de prérogatives de police administrative destinées à ce que la méconnaissance des obligations inhérentes à la lutte obligatoire ne se produise, ne s’aggrave ou ne se prolonge pas.
Le Code rural prévoit en effet que face au refus d’un opérateur d’effectuer dans les délais prescrits les mesures de prévention, de surveillance ou de lutte qui s’imposent, l’autorité administrative[2] se trouve contrainte de prendre les mesures nécessaires.
Lorsque ce n’est pas le cas, il est possible de saisir la DRAAF d’un recours amiable visant à lui enjoindre d’agir.
Dans l’hypothèse où l’Administration refuserait d’y satisfaire (de manière tacite ou expresse) ou n’adopterait pas les mesures de police nécessaires en vue de mettre un terme à la propagation de la maladie, il est alors possible (et recommandé) de saisir le Tribunal administratif afin qu’il enjoigne sous astreinte l’autorité compétente de s’exécuter dans un certain délai.[3]
L’annulation par le Tribunal de la décision de refus et l’injonction afférente d’appliquer le traitement obligatoire permettraient en effet de faire respecter cette obligation de traitement.[1]
Dans le même temps, il est important de rappeler que les opérateurs récalcitrants s’exposent à des sanctions pénales.
Le nouvel arrêté du 27 avril 2021 prévoit en effet à ses articles 4 et 5 les mesures d’éxecution à la charge des exploitants. Aussi, ces derniers s’exposent à des sanctions pénales. Il convient à ce titre de se référer à la législation nationale qui prévoit, notamment, jusqu’à 6 mois d’emprisonnement et 150 000 € d’amende en cas de carence ou de refus d’application du traitement obligatoire.[2]
B. Le risque indemnitaire en cas de carence de l’Administration
Une action indemnitaire peut par la suite être engagée par celui qui estime avoir subi un préjudice du fait de l’inaction ou du retard de l’Administration à faire respecter les règles en matière de lutte contre la flavescence dorée.
L’Administration est en effet tenue de faire usage des pouvoirs qui lui sont conférés afin de lutter contre la maladie en empêchant sa propagation fulgurante.
Néanmoins, dans l’hypothèse où l’autorité administrative compétente (DRAAF) renoncerait à faire respecter les obligations qui s’imposent à tous les propriétaires, celle-ci pourrait voir sa responsabilité engagée pour faute du fait d’une carence dans l’exercice de ses pouvoirs.
Cette faute prend ainsi la forme d’une omission qui nécessitait en principe la preuve d’une faute lourde de l’administration. Or, depuis, la preuve de cette faute lourde n’est plus nécessaire pour engager sa responsabilité, une faute simple suffit.
Il est donc possible d’engager la responsabilité de l’Administration et d’obtenir l’indemnisation des dommages causés par cette carence.
Par Alan ROY, Avocat à la Cour d’Appel de BORDEAUX – Associé du Cabinet AVITY
Et Adrien SOURZAC, Avocat à la Cour d’Appel de BORDEAUX – Associé du Cabinet AVITY